14岁违法，要拘留了？

有严格门槛的降低

《中国新闻周刊》：本次治安管理处罚法修改规定，对特定情形下可拘留未成年人的年龄下调至14岁。此前，这一下限年龄是16岁。如何看待这一调整背后的考量？为什么要下调对未成年人的处罚年龄？

苑宁宁：通常来说，未成年在实施犯罪之前，有一个从治安违法行为到犯罪的演变过程。

实践中，确实存在少数低龄未成年人，实施的暴力欺凌、恶性滋扰、多次盗窃等行为性质十分恶劣，造成的后果和社会影响极坏。一些未成年人知道自己的年龄没有达到行政拘留标准，就反复作案，危害了社会治安，对未成年人身心成长也不利。此前对未满16周岁的未成年人“一刀切”不执行拘留的做法，被认为在处理此类极端个案时处罚威慑不足。

在这种情况下，立法者试图在保护大多数轻微违法未成年人并“拉一把、救一下”的同时，也要向极少数屡教不改，或者实施严重危害行为的未成年人及其监护人发出明确信号：法律并非无能为力。

不过，需要注意的是，草案并非普遍降低处罚年龄，而是对拘留未成年人设置了严格门槛，比如“情节严重、影响恶劣”“一年内二次以上”，目的是将拘留措施仅限于少数极端个案，为处理实践中“破底线”的现象提供法律依据。

《中国新闻周刊》：有人认为不必降低违法处罚年龄，因为行政拘留对未成年人的违法行为纠正作用未必大，同时拘留场所也不利于其身心健康，你怎么看？

苑宁宁：在治安管理处罚法规定的处罚种类中，行政拘留是唯一剥夺人身自由的处罚，严重性仅次于刑罚中的管制、拘役和有期徒刑。

短期来看，拘留确实能够控制住严重违法的未成年人，对其形成震慑作用。但是，拘留确实可能会对未成年人造成心理创伤：拘留期间他的学业会中断；拘留所环境复杂，可能会造成“交叉感染”；被关押的经历也可能给未成年人带来污名化的身份标签。如果反复被拘留，一些未成年人可能觉得无所谓了，反正最多15天之后就能出来，反而强化了他的反社会认知，增加再次违法的风险。

换言之，从遏制未成年人违法犯罪来看，拘留的效果可能并不如预期好。立法者也意识到不能“一关了事”，因此，草案衔接了对未成年人的矫治教育措施，新增规定：“对因不够年龄不予治安处罚或者不执行拘留的未成年人，公安机关应当依照预防未成年人犯罪法的规定，采取相应矫治教育等措施。”

草案新增这一规定，切实让未成年人违法，不管年龄大小，都要依法获得相关处置，整体衔接上了我国未成年人犯罪预防和治理工作。

《中国新闻周刊》：我国面向未成年人的矫治教育目前发展如何？

苑宁宁：2020年修订的预防未成年人犯罪法规定了一系列矫治措施，包括矫治教育、专门教育、专门矫治教育，确保对未成年人的严重不良行为有人管、管得住、管得好。目前，国家有关部门已经通过制发文件，细化了专门教育、专门矫治教育的适用，进一步完善了顶层设计。很多地方专门学校的数量不足，近两年，各省也在推进专门学校建设和专门教育工作。

在取得进展的同时，也暴露出一定问题。比如专门学校的师资力量和特色课程，有待提升专业性；专门教育入学的评估流程和标准，有待进一步统一；责令提供社会公益服务、责令接受社会观护等矫治教育措施，有待进一步细化适用和执行标准；矫治措施的适用程序需要实现案件化规范办理等。

此外，这些措施的有效落实需要专门人员，需要探索建设具有专业化水平的少年警务，需要社会工作者的参与与支持。比如浙江省台州市路桥区公安分局在全国范围内率先成立了具有独立编制的少年警务队，建立健全阶梯式矫治帮扶体系。浙江省湖州市吴兴区设立护苗中心对需要接受心理辅导、行为矫治、社会观护的未成年人进行教育、监督和管束。这些做法亟须总结提炼，将行之有效的经验在全国进行推广。

首次向学生欺凌“亮剑”

《中国新闻周刊》：此次治安管理处罚法的修订三审稿，还规制了校园欺凌行为：“实施学生欺凌，有殴打、侮辱、恐吓等行为的，公安机关应当依法给予治安管理处罚、采取相应矫治教育等措施。”为什么会做出这样的修订？

苑宁宁：明确把学生欺凌纳入治安管理处罚范畴，能够弥补此前在治安管理领域对学生欺凌的管理处罚局限。

从以往案例来看，大量学生欺凌行为如轻微殴打、长期辱骂、网络侮辱、轻度恐吓等，无法构成故意伤害罪或寻衅滋事罪等，但又远超普通学生摩擦，属于治安管理处罚法的规制范畴。但是治安管理处罚法缺少对应条款，只有当学生欺凌造成实质性身体伤害，公安机关才可能依照治安管理处罚法中“故意伤害他人身体”等条款对施害者进行处罚，这导致对学生欺凌处罚陷入不力困境。

此次治安管理处罚法修订，明确将学生欺凌定性为违法行为，对施暴者、潜在施暴者、旁观者、学校、家长都传达了强烈信号：学生欺凌不是小打小闹，而是不可碰触的法律底线。此外，公安机关介入、调查、处罚此类学生欺凌行为，也有了更清晰的法律授权和职责指向，提升治理效率。

《中国新闻周刊》：草案规定“学校不按规定报告或者处置严重学生欺凌的，责令改正并建议有关部门对责任人员依法予以处分”，为什么需要强调校方在其中的责任？

苑宁宁：学校在防治学生欺凌中具有核心作用，强调其法律责任至关重要。教师和管理人员接触学生时间最长、距离最近，理应是学生欺凌的第一线发现者和响应者。

但在现实中，部分学校因学生欺凌事件处理难度大、害怕影响声誉或考核而存在瞒报、淡化处理甚至掩盖问题的倾向，导致欺凌长期化、升级化。此次草案与未成年人保护法第三十九条的规定相衔接，对严重的欺凌行为，学校不得隐瞒，应当及时向公安机关、教育行政部门报告，并配合相关部门依法处理，且对不报告、不处置的责任人予以处分，是强有力的倒逼机制，督促学校正视问题。

学校及时准确的报告，是公安机关、教育主管部门、心理服务机构介入的基础。缺乏学校的第一手信息和前期行动，这些机构也会干预滞后，导致干预效果打折。此条修订明确了校方疏于职守将直接承担法律责任，强调了校方不仅是教育者，也是保护学生免于同伴侵害、维护校园公共安全的责任主体。