营商环境是高水平对外开放的通行证

【编者按】营商环境是企业生存发展的土壤。党的十八大以来，通过全面深化改革，我国营商环境持续优化，经济吸引力和全球竞争力不断提升。“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，为进一步提振社会信心、激发市场活力、增强发展后劲指明了方向。围绕高质量发展首要任务，如何深刻认识优化营商环境的重要意义？如何进一步破除体制机制障碍，以一流营商环境赋能高质量发展？如何将上海不断迭代升级营商政策的现代化实践，变成可复制、可推广的示范样本？本报约请三位学者研讨交流。

主持人：于 颖 本报记者

嘉 宾：沈开艳 上海社会科学院经济研究所所长、研究员

刘志广 中共上海市委党校经济学教研部教授

余运江 上海师范大学商学院教授、数字经济研究中心主任

上海打造国际一流营商环境，将企业感受作为改革标尺。临港新片区34%的营商环境条例条款直接源自企业建议。视觉中国

主持人：党的十八大以来，习近平总书记高度重视优化营商环境，作出一系列重要指示。党的二十大报告和二十届三中全会《决定》强调“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，为在新的历史起点上进一步优化营商环境明确了方向。围绕高质量发展首要任务，如何深刻领会优化营商环境在经济社会发展全局中的重要意义？

沈开艳：优化营商环境是完善社会主义市场经济体制的内在要求。营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，方向和目标是健全推动高质量发展的体制机制。市场化要求发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破各种形式的行业垄断、准入壁垒、地方保护，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。法治化的目的是以法治保障公平正义，通过建立健全公平、透明、可预期的法治环境，保护各类市场主体的合法权益，维护市场秩序。国际化则是要对标国际先进水平，建立符合国际惯例和国际投资贸易规则的市场经济运行机制，吸引全球资源要素，提升我国的全球竞争力。

优化营商环境是推动高质量发展的关键支撑。高质量发展要求企业充分释放活力，提高市场主体的经济效益。而优化营商环境的核心目标就是降低企业制度性交易成本，通过精简行政审批、规范涉企收费、简化企业注销流程等改革举措，释放市场活力、提高经济效率。高质量发展还要求通过促进创新驱动发展，培育新质生产力。优化营商环境为科技创新提供了制度土壤，通过完善知识产权保护、推动技术要素转化、释放数据要素潜能等，直接推动了新质生产力的发展。

优化营商环境是构建新发展格局的战略举措。一方面，通过激发市场主体活力，为国内大循环提供内生动力。通过培育本土企业创新能力、提升产业链供应链韧性，增强我国经济的抗风险能力。同时，通过扩大消费吸引民间资本投入，为内需市场注入持续动能。另一方面，通过扩大开放和规则对接，推动国际资源要素高效集聚，既扩大了我国市场的全球影响力，又通过高水平开放倒逼国内改革，形成“以开放促改革、促创新”的良性循环。

余运江：高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。我国经济正从高速增长阶段迈向高质量发展阶段，营商环境作为经济发展的“土壤”、市场活力的“氧气”，其优化程度直接关系到经济增长动能、企业竞争力和国际竞争优势的形成。

当前，优化营商环境已从“政策红利”迈向“制度红利”阶段，必须坚持系统思维，统筹市场化、法治化、国际化改革，以更高水平的制度型开放推动经济高质量发展。市场化营商环境是激发社会活力的“催化剂”。市场化营商环境能够减少制度性交易成本，让市场在资源配置中起决定性作用，进一步激发全社会创造力和市场活力，塑造发展新动能新优势。法治化营商环境是市场信心的“定心丸”。公平公正的法治环境能够稳定市场预期，增强投资者信心。国际化营商环境是高水平对外开放的“通行证”。在全球产业链重构背景下，国际化营商环境是吸引外资、融入全球市场的关键。

刘志广：党的十八大提出创新驱动发展战略，党的二十大报告对加快实施创新驱动发展战略作出重要部署。在创新驱动发展阶段，企业的发展战略从以成本为中心转向以能力为中心，这就必须进一步深化经济体制改革，使市场对资源配置起决定性作用。当下正在进行一场新工业革命，不仅全球创新网络在重构，全球经贸秩序在重建，全球经济布局也在重塑。根据时代条件、国际环境和国内发展阶段的变化，我们要围绕推进高质量发展这个首要任务和构建新发展格局这个战略任务，加快建成高水平社会主义市场经济体制。优化营商环境既是进一步深化我国经济体制改革的重要抓手，市场化、法治化、国际化营商环境也是透视我国经济体制改革成效的重要窗口。

主持人：我国持续推进营商环境建设，在经济合作与发展组织发布的全球营商环境排名中，位次逐步提升。“营商环境只有更好，没有最好。”面对新形势、新任务，如何大力提升抓落实的效能，加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境？

沈开艳：营商环境建设具有动态性、开放性特征，需要基于实践发展持续迭代升级。面对新发展格局构建、高水平对外开放等新要求，必须系统推进优化营商环境：以制度创新破解深层次矛盾，以法治保障筑牢市场根基，以国际对标提升全球竞争力。

制度创新是破除体制机制障碍的核心动力。当前，市场准入负面清单制度虽已建立，但部分领域仍存在隐性壁垒，要素市场化配置改革需进一步深化。需加快推进“证照分离”改革全覆盖，构建全国统一大市场，消除区域间政策差异与市场分割；依托数字技术深化“放管服”改革，以制度型开放推动规则、规制、管理、标准等制度创新。

法治保障是对政府与市场关系的法治化重构。需要完善产权保护、公平竞争审查等基础制度，确保各类市场主体在法律面前平等参与、公平竞争。通过立法明确政务承诺与合同履约责任，强化司法对知识产权等领域的保护力度，以法治确定性对冲市场不确定性，增强企业长期投资信心。

国际对标是提升全球竞争力的关键路径。在RCEP、CPTPP等国际经贸规则重构背景下，我国需加快对接高标准国际经贸协定，在跨境贸易便利化、数据流动、金融开放等领域深化改革。建立营商环境国际比较评估体系，推动跨境服务贸易负面清单、外商投资安全审查等制度与国际通行规则接轨，打造具有全球吸引力的投资目的地。

刘志广：在经济全球化深度调整的重要时期，一流营商环境所要求的市场化、法治化、国际化是“三位一体”的，关键在于正确处理好市场与政府的关系，实现“有效市场”与“有为政府”更好相结合。但“有效市场”不会自发形成，需要一个强化市场型政府——既要有足够的权力来界定和保护产权，其权力也必须受到有效的规范与限制。同时，一个有为的政府还必须能够制定有效的发展政策。这就表明，加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，关键在于法治政府、法治社会的建设，并且，国内的法治化建设还必须与国际规则相通相容，这样才能在新一轮全球化中把握主动权，更好实现以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进。实际上，随着RCEP的实施，我国加快推进DEPA和CPTPP的谈判进程，国内市场就是国际市场的特征将会越来越明显。

余运江：营商环境优化是一项系统工程，需以“刀刃向内”的改革勇气破除体制机制障碍，以“久久为功”的战略定力推动制度创新。面对新形势新任务，需要以制度创新为核心，统筹推进重点领域改革突破，在深化改革中释放发展潜能，在扩大开放中增强竞争优势。

首先，聚焦市场体系完善，激发公平竞争活力。建设高标准市场体系是优化市场化营商环境的基础。需要深化市场准入制度改革，全面破除隐性壁垒，推动基础设施、公共服务等领域向各类市场主体平等开放。其次，强化法治保障能力，筑牢发展制度根基。需要加快完善市场经济法律体系，重点加强新兴领域、涉外领域立法，健全数据产权、跨境贸易、反垄断等基础性制度。需要加强知识产权保护与产权司法保障，落实平等保护原则，让各类市场主体真切感受到司法的公正与效率。最后，深化制度型开放，营造开放包容的国际化营商环境。需要主动融入全球经贸体系，推动国内规制与国际高标准相衔接，在知识产权保护、环境标准、数字贸易等领域实现规则互认。需要深化外商投资管理体制改革，落实外资准入负面清单制度，有序扩大电信、金融、医疗等服务领域开放。需要优化外商投资促进服务体系，健全外资企业国民待遇保障机制，在要素获取、政府采购、标准制定等方面破除制度障碍。

主持人：优化营商环境，既是攻坚之战，也是持久之战。在贵州考察期间，习近平总书记就如何优化营商环境提出新的要求：一手抓改革，打通制约高质量发展的堵点卡点；一手抓干部教育管理，引导干部增强大局意识、服务意识、诚信意识、廉洁意识。在改革的复杂性、系统性增强的背景下，如何正确领会并贯彻落实总书记的新要求？

沈开艳：在改革进入系统性重构的新阶段，优化营商环境已从单一领域的政策调整升级为治理体系现代化的核心工程。总书记的要求包含了两层深刻的含义：一是优化营商环境必须通过改革，破除深层次体制机制障碍，这是攻坚之战；二是优化营商环境必须提高领导干部的治理能力和管理素质，这是持久之战。二者相辅相成、相互促进，构成营商环境优化的双重逻辑。

从改革攻坚视角看，当前制约营商环境的堵点呈现出跨部门（行政审批多头管理）、跨区域（要素流通隐性壁垒）、跨周期（政策稳定性不足）的特征，成为羁绊高质量发展的系统性梗阻。这些结构性矛盾必须通过深化改革破解：一是制度重构，建立全国统一大市场，消除地方保护主义衍生的市场分割，如建立负面清单动态调整机制，确保市场准入标准全国统一；二是流程再造，运用数字化手段打通“数据孤岛”，构建企业全生命周期服务体系；三是法治保障，将改革成果固化为法律法规，明确政府履约义务，降低制度性交易成本。

从干部赋能视角看，人特别是干部作为制度执行的主体，其认知水平与行为模式将直接影响改革成效和营商环境优化。为此，需要构建“四位一体”的领导干部能力培育体系。一是要培育大局意识，通过政策沙盘推演、跨部门轮岗等机制，破除“部门主义”思维；二是要重塑服务意识，将市场主体满意度纳入绩效考核，倒逼服务转型，“有求必应、无事不扰”，营商环境好不好，企业说了算；三是要树立诚信意识，完善诚信履约监督体系，根治政策“朝令夕改”的顽疾；四是要强化廉洁意识，通过“亲清政商关系”文化建设，降低制度执行摩擦成本，以“阳光政务”压缩权力任性空间。

余运江：当前，优化营商环境已进入“啃硬骨头”阶段，唯有将改革攻坚与干部队伍建设一体推进，方能将总书记的要求转化为市场主体的获得感，为高质量发展注入持久动能。

首先，要以系统思维破解改革碎片化困境。面对要素市场化配置、政务服务数字化、监管体系现代化等交织的改革任务，需要顶层设计协同推进。其次，干部队伍建设是营商环境改革落地的关键支撑。要以政治引领锻造专业化干部队伍，干部教育管理也需要从单一业务培训向政治能力、专业能力、风险防控能力综合培养转变。唯有将干部的大局意识、服务意识转化为治理效能，才能实现“政策能落地、企业有感知、干部敢作为”的良性循环，为高质量发展注入持久动能。最后，要以法治思维构建“亲清政商关系”。在打通营商环境堵点卡点过程中，需以制度刚性划定权力与市场的边界，实现“亲而有度、清而有为”的良性互动。

刘志广：抓改革，打通制约高质量发展的堵点卡点，就是要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，严守权力边界，把权力关进制度的笼子里。高质量发展离不开各级党政干部的有效作为，要努力解决好其动机、认知和能力问题，抓好干部教育管理，使他们能够坚持从世界看中国、从全局看局部、从未来看当下，更好地行使自己手中的权力，充分发挥积极性主动性创造性，凝聚推动高质量发展的合力。

主持人：上海连续8年升级迭代营商环境改革方案，近期又聚焦企业感受，推出“十大攻坚突破任务”。从1.0到8.0版以及此次“任务清单”的出台，如何理解上海以高质量政策落实来保障高质量营商环境建设的用意和诚心？

沈开艳：自2018年以来，从1.0版“简政放权”到8.0版“系统集成”，这一系列改革举措本质上是一场以企业感受度为核心、以制度创新为驱动的治理能力现代化实践，不仅是上海打造国际一流营商环境的路径选择，更为全国提供了可复制、可推广的示范样本。

上海将企业感受度作为改革标尺，是以企业为本的理念在政府治理层面的价值体现。上海通过营商环境评价体系的革新，引入第三方机构开展“沉浸式”评估，将“政策知晓率”“兑现便利度”纳入考核，目的是要倒逼政策设计去官僚化；上海在临港新片区试行“企业参与立法”机制，34%的营商环境条例条款直接源自企业建议，这是对市场主体地位的尊重。这种治理逻辑的层层深化，不是简单的政策叠加，而是系统化治理的能级提升。这使得上海营商环境建设超越“放管服”的技术范畴，上升至治理现代化的价值层面，不仅为超大城市治理提供了优秀范式，也彰显了中国式现代化进程中“有效市场”与“有为政府”协同运行的治理智慧。

刘志广：上海当年推出营商环境1.0版，一个很重要的背景是世界银行在做世界各国营商环境排名。但从一开始，上海就没有把营商环境建设停留在应对世行评估上，而是作为推进地方改革和优化城市治理的重要抓手。今年推出营商环境8.0版和“十大攻坚突破任务”，聚焦提升企业感受，立足国际一流营商环境标准，问题导向非常明确，其中既涉及与世界银行最新评估指标的对标，又涉及对中央最新改革部署的落实，比如要求严格实施公平竞争审查条例等。另外，也正因为有了从1.0版到8.0版的演进，政策举措也更具针对性，更加强调有效性。比如为了夯实营商环境的基层基础，营商环境8.0版提出，要推进区域特色营商环境创建和支持街镇营商环境建设，并提出开展反向评价，推行“街镇吹哨、部门报到”工作机制，要求建设活力街区，激活城市烟火气等。

余运江：企业在市场浪潮中摸爬滚打，对营商环境的冷暖最为敏感。审批流程是否繁琐、政策落实是否到位、执法监管是否公正，这些直接影响着企业的生存与发展。上海营商政策的迭代升级始终紧扣企业全生命周期需求，从简化流程到法治化、数字化赋能，每一阶段均围绕企业需求动态优化，既体现了对市场痛点的敏锐洞察，也彰显了以制度创新驱动高质量发展的长远布局。这种“刀刃向内”的持续改革，凸显了上海打破制度障碍、激发市场主体活力的坚定决心。

“十大攻坚突破任务”的出台，深刻体现了从“政策供给”到“企业本位”的治理逻辑重构。早期营商环境政策聚焦“政府能做什么”，通过压缩审批时限、简化流程，补齐制度短板。此次“任务清单”则将企业感受作为核心标尺，倾听企业心声，解决企业难题，让企业切实感受到营商环境的改善与提升，应是政策完善的根本出发点和落脚点。