中国区域科学协会名誉会长范恒山：一些城市经济社会发展呈现疲态

城镇化的活力和创造力，在很大程度上体现中国式现代化的水平与质量。党的十八大以来，新型城镇化迈上新台阶。2012年至2024年，常住人口城镇化率由53.7%提升到67%，城镇常住人口突破9.4亿；城市数量增加至694个，建制镇数量达到21463个。

进一步看，经过70多年发展，城镇空间结构持续优化，大中小城市及小城镇协调发展的格局大体形成，城市群都市圈形态逐渐显现；城市面貌不断改善，粗犷单一的状况得到显著改变，多中心、组团式发展成为许多大城市的创新型选择，城镇差异化特点逐步展现；产业根基不断巩固，生产、生活、生态“三生融合”成为主体基调，高科技、现代化要素全面注入，城市活力与可持续发展能力进一步增强。

但也要看到，深入推进新型城镇化还有很大的完善空间。比如，城市群都市圈内在联系尚不紧密，城市规模扩展趋势日益突出，中小城市空心化状态逐步显现，部分资源型城市发展后劲较弱，一些城市经济社会发展呈现疲态，城镇同构化状况依然严重，包括许多大城市在内的不少城镇防灾抗灾能力脆弱。

坚持走中国特色新型城镇化道路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。新时代新征程上，有必要进一步明晰城镇的使命担当，以正确的思路深入推进新型城镇化，使其为中国式现代化提供强劲动力和坚实支撑。

「双重职责」

新时代以来，中国城镇人口大幅增长，城镇结构不断改善，城镇品质持续提升，城镇能量显著增强。优化提升自身素质，引领带动区域发展特别是农村发展，是深入推进新型城镇化的双重职责。

一方面，优化提升城镇素质。

如优化城镇结构。城镇结构即城镇空间结构，体现的是各种规模的城市、城镇分布与协调状态，涉及规模选择、空间分布和协同发展等因素。

如协谐城市格局。城市格局特指城市内部各重要元素的组合状况，涉及以行政区划为基础形成的空间格局，以人口类型为基础形成的职业格局，以资源禀赋和产业发展等为基础形成的功能格局，以生产、生活、生态有机耦合为基础形成的环境格局，以自然地理和社会文化等为基础形成的建筑格局。

如提升城市品质。城市品质是城市外在风貌和内在能量的一体呈现，是城市物理形态、功能结构、运行机制、数智水平、精神风貌、生态环境等状况的综合反映。它既能观察到，又能感觉和体验到；最为居民、游客所看重，也容易受到诟病。城市品质代表生产的水平、生活的质量、发展的高度、创新的能量，体现城市的感召力、创造力、舒适性、幸福感和可持续发展的潜力。

另一方面，引领带动农村发展。

如强化基础设施。新形势下，农村的生产性基础设施、生活类基础设施、生态环境保障设施、社会发展基础设施等不仅要能满足开展各类经济社会活动的基本需要，而且要融合现代科技创新成果，力求实现与城镇的同步性与协调性。

如优化产业结构。产业的单一性与农业的低效性是农村发展缓慢的重要原因。新形势下，应坚守农业、创新农业，重视农业、不唯农业，促进数字技术与现代农业对接，努力实现一、二、三产业协同发展，使新质生产力成为农村产业结构的本质特点和优化方向。

如丰富精神文明。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。新形势下，应大力弘扬和践行社会主义核心价值观，着力培养具有新时代理念、能力和面貌的新型农民；强化农村文化基础设施建设，不断丰富农村文化生活；把传承优秀农耕文化和传输现代城市文明有机结合起来，强化道德教化和精神激励，促进物的丰富与人的进步。

「基本导向」

深入推进新型城镇化，应基于对过往实践经验的总结，坚持一些基本原则，处理好一些重要关系，更好支撑经济社会高质量发展。

一方面，坚持一些基本原则。

如遵循客观规律。要充分尊重自然规律，从“中国是人口大国，饭碗需要端在自己手中，碗里必须装中国粮”这个实际出发，控制好农村土地转为城市建设用地的进程，防止城市贪大求广、超规模扩张；充分尊重城市发展规律，统筹把握产、人、城三者关系，使城市规模与资源环境承载能力相适应、城市品质提升与市民需求增长相契合；充分尊重市场运行规律，使市场机制在经济活动中发挥基础性作用，促进城市资源优化配置与城乡要素平等交换、双向流动。

如着力高质量发展。基于城镇自身素质看，无论是结构调整、功能划分、区域布局、街园设计，还是设施建设、产业拓展、要素配置、体制安排，都应体现高质量发展要求并有利于高质量发展。基于城镇带动农村看，要以克服“虹吸效应”为底线，并把是否实质性推进二元经济结构改革、是否缩小区域内城乡差距、是否明显提高农民综合性收入、是否实际增强农村可持续发展潜能等作为工作目标和衡量标准。

如实施分类指导。从各地区人口分布、空间布局、地理风貌、资源禀赋等实际出发，因势利导、顺势而为，因地制宜、分类施策，务实选择发展模式和操作路径，做到学习借鉴而不照搬照套、一体发展而不强求一律。依托自主发展，强化创新创造，构建特色亮点；发挥比较优势，用好战略机遇，增进魅力活力，加快融合跨越。

如坚持问题导向。问题是进取空间，是社会需求，是发展机会，是创新的源泉。要廓清问题根由，基于历史实践和未来目标两个维度，梳理偏差和不足。对那些久治不愈、久议不施的事项需厘清原因，提出有标准、限时程、受监督的解决方案。

另一方面，处理好一些重要关系。

作为一项涉域宽广、头绪繁多的系统工程，深入推进新型城镇化要辩证认识、正确处理一些各有道理却又相互制约的重要关系。

一是处理好规模扩张和集约紧凑发展的关系。理论上，只要城镇需要并容量充足，农村人口向城镇转移是可以无约束进行的。但土地转移是有限制的，最为刚性的支撑来自农业，特别是来自重要农产品的保障状况。

二是处理好自然发展与空间优化的关系。城镇发展总体上是一个自然演进的过程，有赖于地理位置、资源基础、项目建设或经济贸易活动等。深入推进新型城镇化需充分考虑这一基础因素，努力做到顺势而为、趁机而上。特别要注重结合城市群、都市圈建设，在城镇数量相对较少的中西部地区、省际边沿地区和部分边境地区，通过产业引领，建设一批中心城市和中小城市，使其成为区域经济增长极、创新策源地和固疆戍边堡垒。

三是处理好基本建设和特色发展的关系。城镇发展不可千篇一律，要努力推动特色化发展。特色化发展不仅能够避免重复建设、低层次循环和恶性竞争，还可以通过发挥比较优势实现快速发展、通过传承独特要素形成优美的城镇风貌。

四是处理好自主努力和合作联动的关系。深入推进新型城镇化，在城镇承担主体职责、充分发挥能动性的同时，还应借助项目和工程，以合作联动减少掣阻、强化分工、扩大市场、攻克难题。

五是处理好统筹发展和重点建设的关系。基于更有效带动全局发展、更有力维护国家安全的目标，有必要重点打造一批具有一定规模和较强发展动能的城市。在实际操作中，要重视统筹规划和大力推进中心城市建设，形成由国家中心城市、省会城市、省域副中心城市、区域中心城市等组成的重点城市一体联动的构架，进而引领带动区域发展。

范恒山 教授，高级经济师，中国区域科学协会名誉会长，中国区域经济学会顾问，曾任国务院体改办综合司司长，国家发展改革委综合改革司司长、地区经济司司长，国家促进中部崛起办公室副主任，国家发展改革委副秘书长

「重点举措」

第一，合理引导农业人口有序向城镇转移。

《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件；完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

同时，健全农业转移人口市民化机制，逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务的权利，切实解决“进城不融城”问题；推进农村土地“三权分置”改革，夯实农业人口有序向城镇转移的良好基础。

第二，以优化产业结构为重点塑造城镇特色。

从势能看，城镇特色是比较优势的发挥，是区域竞争力的展现，是内部动能和外部市场拓展的源泉；从操作看，城镇特色是合理分工的成果，是积极作为的表现，是大胆创新的收获。

城镇特色体现在诸多方面，最为基础且十分重要的是构建产业特色。以建设现代化产业体系为方向构建城镇产业特色，关键要把握好两个方面：一是紧扣自身地理区位、资源禀赋、人文传统等因素发展适宜产业，全面挖掘和发挥比较优势；二是把握现有基础、基本潜能和可控机会，有选择地谋划和发展战略性新兴产业与未来产业。

第三，以安全宜居为导向优化城市空间结构。

城市空间结构不仅决定形象，也影响效率，更关系安全。对城市雄伟壮观气势的追求，一度导致“水泥森林”模式流行、建筑体高度密集，不利于回旋与疏散，留下了严重的安全隐患。新形势下，有必要突出安全、宜居的要求，按照疏密有致、进退便利、协调和谐的原则，结合城市更新改造、新区建设和“城市病”治理等，进一步优化城市空间结构、改善人居环境。

比如，推动单中心向多中心发展，以产业集群带动人口汇聚、设施建设和公共服务体系构造；按照改造更新与保护修复并重的要求，加大对社区老、建筑密、道路窄、环境乱地带的更新力度，推进棚户区和城中村改造；统筹生产、生活、生态布局，把自然之美、低碳之质牢牢嵌入生产空间、生活空间和生态空间，开拓山水融城润城场景，努力打造人与自然和谐共处的美丽家园。

第四，借力科技打造智慧与柔韧的城市。

新的科技革命催生一系列创新工具和应用场景。新形势下，要坚持科技赋能，以柔韧和智慧为导向，不断提升城市品质。

如强化数字与信息基础设施建设，打造高水平、高能级的城市智慧大脑中枢体系，构建多层次、多形态的数字服务平台，推进城市产业、设施、市场要素数字化改造和渗透，全链条“上云用数赋智”。

如完善数字化服务与治理，深化“互联网+政务服务”，推进政府运行方式、工作流程和服务模式数字化、智能化，提升对自然灾害和突发公共事件的精准管控、风险预测和应急处置能力等。

第五，坚持以城带乡促进城乡融合发展。

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。城乡融合发展不仅能够加快农业农村现代化步伐，促进共同富裕，还可以增强城市发展动能，拓展城市运行空间。

如抓好重点领域和环节的填平补齐。推动城镇基础设施向乡村延伸，提高农村“水、电、路、气、网、数”水平；推动农村教育、医疗、科技、文化等社会事业发展，健全社会保障与扶困体系，促进基本公共服务均等化发展；加强房屋、面源污染、人畜垃圾、厕所等的科学整治，构建生态宜居的良好环境。

如加强重点区域与人群的对口帮扶。丰富支援形式，鼓励运用投资建厂、兴办园区、构筑基础工程、培育特色产业等“造血式”办法实施帮扶；完善帮扶机制，明确目标、细化任务、加强措施、严格考核，确保帮扶质量。

第六，积极推进县城及县辖镇建设。

县城及县辖镇在城镇体系中属于小城镇或中小城镇，体量和能量总体较小。但作为“城头乡尾”，其既是城乡融合的前沿载体和关键支撑，又是城市发展的基础平台和核心枢纽。深入推进新型城镇化，需要进一步做实做强县城及县辖镇。

一要突出优势做大特色产业，提高就业容纳能力。县域经济发展好的地区，“一县一品”或“一镇一品”占据很大比重。有条件的地方应充分考虑自身比较优势和整合资源要素能力，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，优化提升传统产业，积极拓展新兴产业，力求在较短时间内形成规模、占据高地。

二要不断完善公共服务体系，增进居民生活福祉。良好的公共服务是吸纳居民、稳定居住的坚实保障。有条件的地方应以改善医疗卫生服务、教育资源供给、养老托育关怀等为重点，不断提升公共服务质量，增强居民的获得感、幸福感。

三要积极承接外部疏解，打造配套服务基地。城市功能疏解与人口、产业、服务疏解紧密相连。有条件的城镇可借此打造相关专业市场、产业园区和区域性物流基地，逐渐发展成为支撑相关城市经济社会发展的配套服务基地，实现与城市的联动运行、一体发展。